Rapport de recommandations - La réduction de la paperasse... libérer les entreprises et leur permettre de croître

7. Conclusion et remerciements

7.1 Comment savoir si nous avons réussi à faire évoluer la situation?

Lors de notre première réunion à Toronto, en janvier 2011, nous nous sommes posé la question suivante : Comment saurons-nous si nous avons réussi à faire évoluer les choses?

En effet, s'il importe de demander aux ministères et organismes de réglementation de réduire la paperasse concrètement, de façon mesurable, il est tout aussi important d'établir si nous avons atteint nos objectifs en nous fondant sur des critères précis. Nous considérerons que la Commission sur la réduction de la paperasse aura fait évoluer les choses si, au cours des cinq prochaines années, nous parvenons à la situation suivante :

Les principes de base préalablement exposés sont ancrés dans le cadre réglementaire du gouvernement fédéral. Pour mémoire, ces principes sont les suivants :
- La conception des règlements se fait « de l'extérieur vers l'intérieur », c'est-à-dire en prenant en compte la situation des entreprises assujetties aux prescriptions réglementaires et l'intérêt de la population.
- L'activité de réglementation obéit au bon sens, et ce, à tous les stades, de la planification à l'élaboration des rapports de rendement en passant par la gestion.
- Le gouvernement et les organismes de réglementation rendent compte de leurs activités, plus particulièrement du rendement des programmes et des mesures qu'ils ont adoptées en vue de limiter les coûts liés au respect des prescriptions réglementaires.
- On encourage le respect des exigences réglementaires en faisant preuve professionnalisme et d'excellence en matière de service à la clientèle.
Les réformes systémiques recommandées, qui ont obtenu l'aval du gouvernement, des ministères et des organismes de réglementation, ont entraîné un changement de culture d'une telle ampleur que les entreprises, en particulier les petites, ne voient pas la nécessité de mettre sur pied une nouvelle Commission sur la réduction de la paperasse :
- La gestion des programmes et des activités de réglementation est caractérisée par l'excellence – réduction de la paperasse, meilleure coordination avec les autres organismes de réglementation, amélioration du service – et les gestionnaires ont pour responsabilité première de réduire les coûts liés au respect des contraintes réglementaires et sont tenus de rendre des comptes sur la façon dont ils s'acquittent de cette responsabilité;
- La conception et la gouvernance des règlements visent à réaliser les objectifs politiques du gouvernement sans lourdeurs administratives et en tenant les ministres et les administrateurs généraux personnellement et collectivement responsables de la transformation en cours pour moderniser la réglementation existante.
Les recommandations visant à éliminer les causes profondes des problèmes majeurs auxquels sont confrontées les entreprises, en particulier les petites, ont obtenu l'aval du gouvernement et sont mises en œuvre par les ministères et organismes, de manière à ce qu'elles constatent des différences tangibles et mesurables.
- Les organismes de réglementation ont véritablement répondu aux préoccupations majeures soulevées par les entreprises en réalisant des améliorations durables.

En définitive, nous saurons en mesure de dire que nous avons réussi à atteindre notre objectif, si les entreprises canadiennes sont plus compétitives et l'allègement des contraintes réglementaires et la réduction des coûts y afférents leur permet de se consacrer davantage à l'innovation et de mieux servir leurs clients.

7.2 Tout progrès repose sur la responsabilisation

7.2.1 Défaillances du marché et défaillances des pouvoirs publics

On justifie habituellement la réglementation en faisant valoir que celle-ci vient pallier les « défaillances du marché ». Concrètement, lorsque ce dernier ne parvient pas à concilier les différentes attentes et à y répondre. L'État doit alors intervenir pour ramener les coûts à leur niveau réel et protéger la souveraineté du consommateur. Cet argument est généralement valable. Cependant, les défaillances du marché constituent une condition nécessaire, mais non suffisante pour justifier une intervention réglementaire. Ceci s'explique par le fait que les défaillances des pouvoirs publics peuvent être bien plus préjudiciables que celles du marché que l'État entend précisément corriger en intervenant. Ce phénomène tient pour sa part au fait que les dirigeants politiques et les fonctionnaires, qui – souvent sous l'influence de groupes qui défendent avec vigueur leurs intérêts - ont naturellement tendance à vouloir réglementer et contrôler, sont animés par des motivations incompatibles. Au final, on se retrouve avec un ensemble de règlements qui compromettent systématiquement la liberté et la prospérité économiques.^[9]

Ces considérations nous ont guidés lors de notre réflexion sur les moyens d'alléger les contraintes réglementaires.

7.2.2 Trois solutions pour relever les défis à long terme

En plus des solutions à court terme aux irritants, nous devons relever un défi à long terme qui comporte trois volets. Premièrement, nous devons non seulement éliminer ou réduire les irritants actuels, mais nous devons également veiller à ce que les nouveaux règlements ne s'accumulent pas. Tel est l'objectif de la règle un pour un que le Parti conservateur a proposé lors de la dernière élection : « un pour un que le Parti conservateur a proposé lors de la dernière élection. »^[10] Cet engagement est notre première recommandation (voir la section 6).

Deuxièmement, il n'est pas réaliste d'espérer qu'une augmentation du nombre de règlements puisse entraîner un allègement du fardeau pour les « sujets sous réglementation », pour employer l'expression^[11] de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Un ensemble de règlements plus considérable ne peut pas se traduit par à une diminution du fardeau. Dans la mesure où un gouvernement souhaite que les décisions soient prises sur le plan individuel plutôt que gouvernemental, la réglementation augmentera. Dans le cas où il encourage la liberté et la responsabilité individuelles, un gouvernement adoptera des règlements plus simples et en moins grand nombre. La solution à long terme à la paperasse consiste à réduire le nombre de règlements, ce qui signifie qu'il faut stopper l'adoption de nouveaux règlements afin de réduire éventuellement le nombre de règlements existants.

Le fardeau de la preuve doit être modifié. On doit présumer que les individus, leurs organisations bénévoles et les entreprises sont mieux placés pour faire des compromis entre les coûts et les avantages, ainsi qu'entre les risques et la sécurité. Ainsi, le gouvernement ne devrait intervenir au moyen de règlements que lorsqu'on démontre expressément que cette présomption est fausse et uniquement lorsque le remède n'est clairement pas pire que la maladie.

Troisièmement, comme les économistes nous le rappellent, les incitatifs sont importants. Les règles et les institutions incitent souvent les politiciens et les fonctionnaires à réglementer davantage. Il ne sert à rien de répéter, d'un rapport à l'autre portant sur la réglementation, que nous n'avons besoin que de règlements intelligents. Nous devons inventer des règles et des institutions de façon à ne pas récompenser les politiciens et les fonctionnaires lorsqu'ils imposent des règlements inutiles.

Comme nous l'avons souligné précédemment, la classe politique doit faire preuve de leadership afin de parvenir avec succès à réduire la paperasse. De plus, pour limiter la paperasse dans le temps, ce leadership de la part des ministres doit reposer sur une structure de gouvernance qui assure une priorisation et une responsabilisation continues, et ce, tant au Cabinet que sur le plan de la surveillance assurée par les organismes centraux. Nous croyons avoir perdu les gains attribuables aux exercices antérieurs visant à réformer les règlements, car ces réformes n'ont pas été mises en œuvre.

Nous proposons de relever ces défis à long terme, conformément à notre mandat.

7.2.3 Recommandations en vue d'un changement durable à long terme

Dans le mandat de la Commission, on nous demande de « recommander des options visant à contrer les irritants, ainsi qu'à limiter et réduire le fardeau de la conformité à long terme ». Cette demande nous a permis de proposer divers moyens afin de relever ces défis à long terme visant à freiner le flux net de (nouveaux) règlements et à éventuellement en réduire le nombre. Pour ce faire, nous devons mesurer la façon dont la réglementation évolue. À quoi ressemble exactement l'évolution de la réglementation fédérale dans le temps? Le nombre de règlements augmente-t-il ou diminue-t-il et, si tel est le cas, à quel rythme? Dans quel sens le nombre net de nouveaux règlements varie-t-il chaque année – de façon positive ou négative?

Comme souligné précédemment, Statistique Canada a entrepris un sondage visant à mesurer ce qu'il en coûte aux entreprises pour se conformer à 12 exigences réglementaires (qui concernent principalement l'administration des impôts, la présentation d'information, ainsi que l'obtention des licences et des permis d'exploitation municipaux et provinciaux). Réalisé en vertu d'un mandat du gouvernement fédéral qui remonte à 2005 dans le cadre de l'initiative de réduction de la paperasse, l'Enquête sur le coût de la mise en conformité à la réglementation aide le gouvernement à recueillir de l'information sur le coût et la nature du fardeau que représente la paperasse imposée aux petites et moyennes entreprises et à suivre l'évolution de ce fardeau dans le temps. Cette enquête représente une première étape utile, mais sa portée est limitée. Elle traite que d'un faible nombre de règlements et seuls les coûts d'administration (et non pas le fardeau total que doivent assumer les entreprises sur le plan de la réglementation) y sont confirmés. Nos consultations révèlent que des mesures plus vastes qui englobent la gamme complète des règlements fédéraux imposés aux entreprises sont nécessaires.

La difficulté de mesurer la réglementation est un secret de polichinelle. Les règlements sont variés et s'évaluent difficilement à partir d'un paramètre commun (comme le dollar que l'on utilise tout naturellement pour mesurer les dépenses gouvernementales). Les analystes font souvent appel à des approximations, comme le nombre de règlements, leur volume en termes de pages ou de mots, le nombre de permis ou de licences exigés ou les budgets des organismes de réglementation. Le Standard Cost Model, est l'approche acceptée à l'échelle internationale pour mesurer les coûts que doivent assumer les entreprises. Pour cette raison, nous recommandons au gouvernement d'adopter cette approche afin de mettre en œuvre la règle un pour un, ainsi que d'autres mesures pangouvernementales et particulières aux ministères pour réduire la paperasse, ce qui favorisera l'uniformité et permettra des comparaisons.

Peu importe la méthode utilisée, il est certain que l'estimation du nombre de règlements devrait être confiée à un organisme indépendant, non partisan et qui jouit d'une réputation enviable.

Il ne suffit pas de se fixer des buts et d'avoir accès à l'information. Nous devons également mettre en place les bons incitatifs au sein de chaque ministère et organisme de réglementation. Les fonctionnaires doivent être motivés par des incitatifs afin de jeter un regard critique sur les nouveaux règlements et ceux qui existent déjà pour que la règle un pour un soit respectée et pour qu'on déploie davantage d'effectifs, si possible, afin de réduire le nombre actuel de règlements. Les hauts fonctionnaires se voient remettre chaque année une « prime axée sur le risque » qui repose maintenant en partie sur la façon dont le ministère parvient à limiter les dépenses. On devrait également faire appel à une telle approche pour assurer la mise en œuvre efficace de cette priorité importante de notre gouvernement.

Par conséquent, nous présentons les deux recommandations suivantes. Conjuguées à nos recommandations à court terme visant à contrer les causes profondes des irritants majeurs et à d'autres recommandations ayant pour but d'apporter des changements durables, elles contribueront grandement à ce que l'on n'adopte et conserve que les règlements fédéraux essentiels, au moindre coût possible pour les entreprises.

Recommandations

L'article intitulé « Attributions » de Loi sur le vérificateur général devrait être modifié de façon à ce que le Bureau du vérificateur général du Canada reçoive le mandat d'examiner les progrès accomplis et de rendre compte de la situation pour réduire les formalités administratives. Le vérificateur général devrait notamment surveiller l'application de la règle un pour un et faire état des efforts du gouvernement en ce qui a trait à la réduction de la paperasse, à la simplification des obligations en matière d'information et à l'amélioration des normes de service des programmes de réglementation. Les résultats issus de cet examen devraient être présentés au Parlement dans un rapport annuel portant sur la réglementation. Il incombera au vérificateur général de :
- Déterminer la validité de la méthode de calcul du fardeau administratif au moyen du Standard Cost Model dans le cadre de la mise en application de la règle un pour un et de l'examen de l'inventaire des règlements en vigueur;
- Réaliser une évaluation des progrès accomplis par le gouvernement pour s'assurer que ce dernier peut « s'offrir » un nouveau règlement en réduisant le fardeau administratif de la réglementation antérieure;
- Recourir à d'autres méthodes qu'il juge appropriées afin d'illustrer l'évolution de la charge que représente le respect des contraintes réglementaires, notamment en procédant à l'évaluation des budgets des organismes de réglementation, ainsi qu'à l'évaluation de ce qu'il lui en coûte pour affecter des fonctionnaires à l'élaboration et à l'exécution des lois et règlements.
Une grande partie de la rémunération conditionnelle versée aux hauts fonctionnaires devrait reposer sur l'application efficace de la règle un pour un. Dans l'éventualité où cette règle ne serait pas respectée, les hauts fonctionnaires du ministère ou de l'organisme concerné perdraient une partie de leur prime. Par contre, s'ils réussissaient à réduire la quantité de règlements de leur ministère ou organisme, leur prime serait alors plus élevée. Les primes des fonctionnaires seraient ainsi alignées sur l'objectif à long terme, à savoir le contrôle de la réglementation et la diminution du fardeau administratif des entreprises.

7.3 Remerciements

En présentant ce rapport, nous avons la conviction d'avoir mené à bien le mandat que le Premier ministre nous a confié au mois de janvier 2011. C'est un grand honneur pour nous d'avoir participé à cette initiative d'envergure et nous tenons à exprimer notre reconnaissance aux nombreuses entreprises et associations qui nous ont fait part de leurs commentaires et suggestions.

En terminant, nous tenons aussi à remercier l'honorable Rob Moore, qui a présidé la Commission tout au long de la phase de consultation, ainsi que l'honorable Stockwell Day pour son leadership remarquable et son soutien indéfectible. Nous adressons également nos remerciements à l'honorable Tony Clement, président du Conseil du Trésor et ministre responsable du projet de réduction de la paperasse, qui a pris la suite de l'honorable Stockwell Day.

Nous présentons ce rapport à M. Clement et nous avons hâte de savoir comment le gouvernement du Canada entend donner suite à nos recommandations.